автореферат и диссертация по педагогике 13.00.01 для написания научной статьи или работы на тему: Взаимодействие федеральной и региональной программ развития образования на современном этапе

Автореферат диссертации по теме "Взаимодействие федеральной и региональной программ развития образования на современном этапе"

На правах рукописи

Попов Михаил Сергеевич

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Специальность 13.00.01 - общая педагогика, история педагогики и образования

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата педагогических наук

Москва 2003

Работа выполнена в лаборатории инновационных процессов и проблем управления в общем образовании Института общего образования Министерства образования Российской Федерации.

Научный руководитель

Доктор педагогических наук В.И. Бочкарев

Официальные оппоненты:

Доктор педагогических наук, профессор Плохова Маргарита Григорьевна

Ведущая организация

Кандидат педагогических наук Федоров Геннадий Владимирович Академия повышения квалификации и переподготовки работников образования

Защита диссертации состоится « /Ю» октября 2003 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д.212.067.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) педагогических наук в Институте общего образования Министерства образования Российской Федерации по адресу: 109044, Москва, Крутицкий вал, 24, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института

Автореферат разослан «01» сентября 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор педагогических наук

Н.В. Киселев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы. Современная стратегия развития российского образования формируется в новых условиях, порождённых коренными социально-экономическими изменениями в стране. Требуется поиск и внедрение принципиально новых подходов к управлению образовательными системами на всех уровнях.

Одна из ближайших целей модернизации системы российского образования - формирование оптимальной отраслевой модели управления, в которой будут чётко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. При этом очевидна потребность учесть, систематизировать и использовать накопленный в регионах опыт по модернизации региональных систем образования, органично «вписав» его в общий процесс модернизации отечественного образования.

Сложный характер модернизации образования отражает характерную для РФ многомерность (/ вариативность, выраженную в огромных мае- ' штабах образовательного пространства страны и его социальной стратификации, что требует выработки адекватной этому системы управления.

В связи с происходящими в России процессами формирования принципиально новых административно-территориальных образований - федеральных округов, усилением роли субъектов Федерации в решении социальных проблем, формирование образовательной стратегии становится объектом взаимодействия органов всех уровней и, прежде всего, федерального и регионального.

Важнейшим процессом в общем ходе реформирования образования с начала 1990-х гг. является процесс регионализации образования. Его цель - создание (из совокупности многих разрозненных и неравных по уровню компетентности элементов) относительно стабильной образовательной системы, развивающейся в соответствии с экономической и социально-культурной трансформацией России. В сложных, нестабильных социально-экономических условиях именно в субъекты федерации переносится акцент в решении задач реструктуризации образовательной системы, формирования инновационных образовательных полей, в которых возможно не только сохранить, но и создать условия для возрождения образовательного потенциала нации. На высшем уровне отмечена необходимость передачи школ в ведение субъектов федерации с приданием им государственного статуса при возможности делегирования части полномочий на муниципальный уровень.

Создание децентрализованной системы предполагает более эффек-

тивное использование имеющегося потенциала путём создания горизонтальных связей, обмена информацией, учебно-программной документацией, методическими разработками, технологиями обучения, совместной подготовкой и переподготовкой педагогических кадров. Таким образом, | системообразующий элемент процесса регионализации образования - выработка региональных стратегий развития образования.

Региональная стратегия развития образования связана с необходимостью учёта особенностей каждого субъекта Федерации, создаёт возможность привести в соответствие с потребностями регионального рынка труда структуру и качество подготовки специалистов. Она позволяет также полнее учитывать влияние на подрастающее поколение социокультурной среды региона, обеспечивать интеграцию жизни различных этносов, взаимосвязь между национальными культурами, реализацию региональных и общегосударственных социокультурных программ. Подобный подход предполагает выработку каждым регионом стратегии развития образования, отражающей, с одной стороны, его социально-экономические осо-I бенности, научно-образовательные и культурные традиции, с другой -< вхождение в качестве неотъемлемой части в федеральное образовательное пространство.

На протяжении 90-х гг. наблюдался интенсивный рост числа территориальных программ и проектов развития образования. В то же время стало очевидным, что процесс их разработки осуществляется при отсутствии стратегического осмысления, специальной теории и точно выверенной практики.

В последние годы ведущей тенденцией эволюции отечественного образования становится его федерализация как новое качество процесса регионализации образовательной системы. Эта тенденция знаменует пере. ход российской образовательной системы в новое качество: от образова-I тельного унитаризма через регионализацию образования к образовательному федерализму. Последний органически сочетает в себе два встречных потока - регионализацию и интеграцию образования, повышение уровня самостоятельности, комплексности образовательного развития регионов и укрепления единства, целостности образовательного пространства России.

На заседании Госсовета РФ по вопросам реформы образования 29 августа 2001 г. отмечалось, что по Конституции России образование - это сфера совместного ведения федерации и её субъектов1. Поэтому необходимо, с одной стороны, иметь единую государственную политику в области образования с целью обеспечения единого образовательного простран-

1 См.: Государственный Совет Российской федерации. Доклад: «Образовательная политика России на современном этапе». //Модернизация российского образования. Документы и материалы. -М, 2002. - С. 26-50.

ства и единого высокого образовательного стандарта на всей территории страны, а с другой - чётко определить сферу ответственности всех уровней власти и совместными усилиями решать стратегические задачи и текущие проблемы.

Проведение настоящего исследования потребовало подбора и уточнения понятийного аппарата проблемы.

Модернизация образования - процесс поэтапного приведения его в соответствие с новыми, современными требованиями под влиянием не столько внутренних противоречий, сколько внешних социально-экономических условий.

Регион (лат. regio, -onis - направление, граница, область, округ) -территория, часть страны, мира, определяемая некоторой общностью -экономической, географической, культурной, национальной, политической.

Целевая программа - это нормативная модель процесса, определяющая исходное состояние системы, образ желаемого будущего, состав и структуру действий по переходу от настоящего к будущему, направленная на выполнение чётко обозначенной цели и получение конкретного результата (изменения) в заданный промежуток времени с использованием определенных финансовых и других ресурсов. В отличие от концепции, содержащей идею, замысел развития и стратегии, задающей направление, программа содержит практические меры, направленные на достижение цели. Благодаря реализации целевых программ через переходы в пределах одного качественного состояния система управления должна обеспечивать непрерывное развитие, т.е. переход в новые качественные состояния.

Региональная программа предполагает постановку задач, оценку ситуации и результатов деятельности с учётом географической, экономической, научно-образовательной, культурной, демографической и другой общности образовательных или иных сфер деятельности, значимых для региона.

Региональная целевая социальная программа включает в себя следующие неотъемлемые структурные элементы: 1) анализ региональной ситуации и определение проблемы развития образования; 2) направления и задачи развития; 3) механизмы и обеспечение развития программы в целом и отдельных проектов; 4) план действий по решению задач программы, подпрограммы или проекта; 5) ожидаемые результаты (эффекты) программы, способы их оценивания (мониторинг программ).

О региональных программах развития образования впервые заговорили в конце 80-х годов, когда педагогическая и научная общественность СССР начала движение за обновление образования в стране. Эти программы были одними из первых попыток преодоления единообразия, унифицирования образования.

Управление понимается как деятельность руководителя, направленная на достижение конкретного состояния объекта или спрогнозированного результата. Функции управления: прогнозирование, программирование, планирование, организация, регулирование, контроль, анализ, корректирование, стимулирование, являясь особыми видами действий, отличают собственно управленческую деятельность от педагогической деятельности. Особенностью управленческой деятельности в образовании является ее возможность эффективно влиять на состояние и развитие управляемого объекта.

Управление образованием - как целеустремленная деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования.

Программно-целевое (или программное) управление - тип управления, основанный на разработке и реализации целевых программ, предполагающий создание новых моделей взаимодействия на всех уровнях, направленных на переход системы в новое качественное состояние, т.е. на результат.

С начала 1980-х гг. программно-целевой подход начинает играть роль технологической основы современного управления, и его применение становится решающим условием повышения эффективности руководящей деятельности.

Программно-целевая форма управления образованием впервые была введена Министерством образования РСФСР в 1990-1991 годах при разработке программы «Российское образование в переходный период: программа стабилизации и развития».

Уже тогда стало очевидно, что данная федеральная программа должна опираться на целостную, гомогенную, по отношению к ней, систему региональных программ. В связи с этим был проведён конкурс, давший первое поколение таких программ уже к весне 1991 года

Управление программой - особая деятельность, предназначенная для обеспечения целенаправленности и организованности совместной деятельности участников выполнения программы, а в конечном счёте для достижения общих целей при разумных затратах времени, усилий, ресурсов.

Наибольшая сложность в управлении программами, как показывает Г опыт, возникает именно на стыках программ разных уровней, причём осо-1 бое значение в этом отношении имеет проблема состыковки федеральной ( и региональных программ развития образования.

В ходе подготовки диссертации мы опирались на исследования в области:

- историко-педагогического анализа реформирования образования и управления им (Анисимов В.В., Блинов В.И., Богуславский М.П., Даватор

Р.Л., Днепров Э.Д., Корнетов Г.Б., Королёв В.Г., Липник В.Н., Паначин Ф.Г., Певзнер М.Н., Прокофьев М.А., Равкин З.И., Суколенов И.В., Цирульников A.M. и др.);

- общих вопросов управления образованием (Васильев Ю.В., Ильенко Л.П., Конаржевский Ю.А., Кондаков М.И., Кондратов П.Е., Костяшин Э.Г., Кривошеев В.Ф., Кричевский В.Ю., Майоров А.Н., Новичков В.Б., Орлов A.A., Третьяков П.И., Ушаков K.M. и др.);

- методологических основ новых подходов к управлению образованием в переходный период развития российского общества (Бочкарёв В.И., Габдуллин Г.Г., Гершунский Б.С., Громыко Ю.В., Загвязинский В.В., Заир-Бек Е.С., Кривошеев В.Ф., Лазарев B.C., Лебедев O.E., Маскин В.В., Моисеев A.M., Поляков С.Д., Поташник М.М., Роговцева Н.И., Сло-бодчиков В.И., Тряпицына А.П., Чечель И.Д., Шакуров Р.Х., Шамова Т.Н. и др);

- общих основ управления программами (Бурков В.Н., Новиков Д.А, Поздняков В.В., Пригожин А.И., Тейлор Ф.У., Шапиро В.Д., Шеремет В.В. и др.).

Территориальные проблемы образования и научные основы формирования региональной образовательной стратегии, принципы регионализации и саморазвития образовательных систем достаточно глубоко исследованы и отражены в научных публикациях Аитова H.A., Андреевой Е.И., Бармина Н.Ю., Бутко Е.А., Вырщикова А.Н., Гильманова С.А., Глазунова

A.Т., Гостева A.B., Даринского A.B., Довжко Ф.Е., Комарова Б.С., Кошкина B.C., Куликова В.Б., Левинтова А.Е., Леднева B.C., Лексина В.Н., Петрова Ю.М., Подобеда В.И., Рогозиной И.Д., Семёнова В.Д., Скворцова

B.Н., Сковородникова В.В. Смирнова И.П., Шатона Г.И. и других учёных.

Важные содержательные аспекты развития единого образовательного

пространства и его региональных подсистем содержатся в разработках Анисимова В.В., Кязимова К.Г., Лейбовича А.Н., Никитина М.В., Новикова П.Н., Рыковой Е.А., Савиной М.С., Федотовой Л.Д., Шароновой Н.В., Читаевой О.Б., Якубы O.A.

Однако, работы, отражающие всю совокупность этой широкой темы в национально-региональном аспекте, отражены лишь в немногих публикациях последних лет (Аверкин В.Н., Гаранин Л.А., Гревцев Г.С., Кадакин В.В., Моисеенко В.В., Мигаль В.И., Тхагапсоев Х.Г.), что можно объяснить особой сложностью и многогранностью проблемы.

В ряде кандидатских и докторских диссертаций (БогоутдиноваР.З., Гудков И.П., Каргиева З.К., Моисеева Л.В., Петровичев В.М., Проданов И.И., Редько Л.Л., Сладкова Н.М., Шугай Н.И. и др.) анализировались различные вопросы управления региональным образованием, в т.ч. информационные, экономические, правовые, кадровые проблемы управления региональными образовательными системами.

В последние годы преобладают исследования, раскрывающие специфику не столько регионального, сколько муниципального уровня управления образованием (Баскаев P.M., Бредихин Г.А., Горчаков, М.Н. Гулько, A.A., Ечкалова Г.Г., Рытов А.И.).

В современных исследованиях по проблемам регионализации образования отмечается, что взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере образования может быть реальным только на основе интеграции возможностей и усилий федеральных, региональных и местных властей, самих образовательных учреждений, академической и гражданской общественности. Его целесообразно регулировать путём не подписания общих договоров и соглашений, а совместной разработки и утверждения конкретных программ развития региональных систем с чётким определением обязательств каждой из сторон.

Исследователями обоснованы основные принципы формирования региональных программ развития образования (каждому субъекту РФ -свою программу развития единой и в основном самодостаточной региональной системы образования; инициатива по разработке региональных программ развития образования принадлежит органам государственной власти субъектов РФ; составной частью региональных программ развития образования является решение вопросов о межбюджетных отношениях в их финансировании и др.).

Выявлено, что решение региональных задач образования путем формализации их через программы позволяет сконцентрировать ресурсы, разработать наиболее оптимальный путь для достижения результата в намеченные сроки; повысить уровень личной ответственности каждого из членов коллектива, участвующих в её реализации, за получение результата; наиболее гибко реагировать на изменение ситуации на рынке и использовать управление программой как инструмент оперативного реагирования на запросы рынка и сферы образования.

В то же время в современной педагогической науке пока не воссоздана целостная картина взаимодействия центрального и периферийного векторов управления. Обобщая, можно сказать, что более ранний по времени процесс регионализации образования получил более значительное раскрытие и научное обоснование, чем происходящий ныне процесс федерализации образования в России.

В то же время происходящий процесс федерализации характеризуется рядом противоречий, требующих научного анализа и осмысления. Среди них основные:

- между общероссийской тенденцией к федерализации образовательного пространства и сохраняющейся в ряде регионов тенденцией автоно-мизации региональных систем образования;

- между уровнем, интенсивностью и направлением развития образо-

вательных систем различных регионов РФ, а также отдельных ветвей образовательного комплекса практически каждого региона (субъекта РФ), что, в частности, выражается в несогласованности в методологии формирования стратегии образования в субъектах Федерации;

- между реальными (фактическими) результатами деятельности региональной системы управления образованием и результатами, востребованными в данный конкретный момент государством, обществом и личностью;

- между инновационными процессами, происходящими в сфере образования в различных субъектах РФ, и консерватизмом, инерционностью системы управления, реальным отставанием обновления управления от темпов изменения управляемых систем (что выражается, в частности, в сохраняющемся на практике преобладании оперативного управления над программно-целевым);

- между проявляющейся тенденцией приближения образования к запросам территории и недостаточным уровнем теоретического осмысления регионализации и федерализации образования, между управленческой деятельностью центрального руководства и самостоятельной активностью и саморазвитием регионов;

- между признанием значимости регионального уровня управления органами образования - и недостаточной изученностью его особенностей.

В анализе законодательной базы и накопленного опыта, серьёзном теоретическом обосновании нуждаются самые различные аспекты становления и развития региональных систем управления образованием и, в первую очередь - проблема успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. Таким образом, потребности , государства и общества в гармонизации федерального и регионального ; векторов развития образования, с одной стороны, и недостаточная разработанность организационно-педагогических условий и механизмов такой гармонизации, с другой стороны, определили тему диссертационного исследования: «Взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования на современном этапе».

Цель исследования - разработка научных основ управления взаимодействием программами развития образования различных уровней.

Объект исследования программы развития образования федерального и регионального уровней как объект разработки, реализации и управления.

Предмет исследования - организационно-педагогические условия, принципы и механизмы управления взаимодействием федеральной и региональных программ развития образования.

Гипотеза исследования состоит в предположении, что взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования будет

эффективным, если:

- выделена совокупность принципов, на основе которых осуществляется разработка региональной программы развития образования и её взаимодействие с федеральной программой;

- разработан чёткий организационный механизм взаимодействия, предполагающий создание организационной структуры, отвечающей за координацию действий всех участников взаимодействия на этапе разработки, реализации и мониторинга программ развития образования;

- деятельность органов управления образованием региона полностью согласована с реализацией региональных программ;

- созданы унифицированные формы учета региональных программ развития образования;

- выработаны контрольные показатели развития образования, позволяющие создать базу достоверных данных, как по решению отдельных задач ФПРО на региональном уровне, так и по развитию образования в регионе;

- разработана модель взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования и выявлены условия её реализации.

Исходя из проблемы, объекта, предмета, цели и гипотезы исследования нами сформулированы следующие задачи:

- раскрыть историографию проблемы, выявив основные тенденции в эволюции взаимосвязи федерального и регионального компонентов образования в истории отечественной школы и педагогики на протяжении XX в.;

- определить на основе анализа деятельности сложившихся систем управления региональными системами образования основные проблемы и направления деятельности по созданию более эффективных и перспективных схем (моделей) управления программами развития образования;

- проанализировать и обобщить опыт разработки региональных программ развития образования и управления ими в отдельных субъектах РФ;

- выделить совокупность принципов и механизмов взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования;

- разработать модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, раскрыть специфические и общие компоненты управленческой деятельности ее субъектов и определить организационно-педагогические условия её реализации на современном этапе.

Теоретико-методологическую основу исследования составили:

- философские положения о необходимости учёта общего, единичного и особенного, использованные в процессе разработки модели взаимодействия федеральных и региональных компонентов образования;

- положения социокультурного, деятельностного и аксиологического

подходов, совокупность которых позволила целостно рассмотреть взаимодействие управленческих процессов на отдельных территориях и в РФ в целом;

- принцип единства федерального и регионального компонентов, задающий содержательные и технологические цели образования.

В своём исследовании диссертант опирался на следующие теории:

- теорию системного подхода, в том числе в педагогических явлениях;

- теорию моделирования сложных систем;

- теорию управления (программно-целевой подход), в том числе в педагогических явлениях.

Источники исследования: труды философов, педагогов, психологов, историков педагогики, теоретиков в области науки об управлении; монографии, сборники научных трудов, диссертационные исследования; директивные, нормативные и программно-методические документы по вопросам образования; научное и литературное наследие педагогов-исследователей и практиков; публикации в периодической печати; данные социологических опросов; региональные программы развития образования отдельных субъектов РФ.

Методы, итоги и база исследования. Для решения поставленных задач и проверки исходных положений были использованы следующие методы исследования:

- теоретический, сравнительно-сопоставительный и историко-педагогический анализ литературных источников и нормативно-правовых документов;

- анализ региональных программ развития образования по 8 субъектам РФ (Амурская обл., Республика Мордовия, Москва, Московская обл.. Омская обл., Тамбовская обл., Республика Чувашия, Ярославская обл.);

- изучение, анализ и обобщение практики управления региональными программами развития образования;

- теоретическое моделирование системы управления взаимодействием программ развития образования различного уровня.

Опытно-экспериментальной базой исследования являлись образовательные системы указанных выше субъектов РФ, в работе с которыми диссертант выполнял функции координатора Министерства образования России.

Этапы исследования.

1-й этап (2001-2002 гг.) - проблемно-поисковый: проводилось изучение реального состояния региональных образовательных систем, вычленение основных проблем развития региональных образовательных систем и единого образовательного пространства РФ, выявлялись противоречия. Параллельно осуществлялось изучение литературных источников. В за-

вершение этапа были определены тема, объект и предмет исследования.

2-й этап (2002-2003 гг.) - основной. Были уточнены цель, задачи и гипотеза исследования, а также его категориально-понятийный аппарат, что позволило сформулировать основные концептуальные положения исследования, наметить основные принципы и механизмы взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования. Осуществлялся выборочный анализ практики управления региональными программами развития образования, были определены основные подходы к разработке модели взаимодействия программ развития образования различного уровня.

3-й этап (2003 г.) - заключительный, на протяжении которого была спроектирована модель взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования и ее апробация. На основании апробации спроектированной модели взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования сформулированы условия ее эффективного функционирования. Осуществлены систематизация и обобщение результатов исследования, сформулированы выводы и рекомендации исследования. Подготовлены к защите тексты диссертации и автореферата.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:

- впервые осуществлён системный анализ регионального и федерального взаимодействия в российском образовании на протяжении XX в., выявлены основные тенденции указанного взаимодействия, определена общая логика эволюции взаимоотношений «центра» и «регионов» в новейшей истории отечественного образования;

- выявлен параллелизм, имеющийся в тенденциях развития государственной и центрально-региональных образовательных системах, с другой, в истории отечественной педагогики в XX в.;

- выявлены и раскрыты основные причины (ограниченные возможности обеспечивать своевременную и адекватную реакцию образовательных систем на «вызовы» внешней среды; недостаток реальных ресурсов эффективного управления современным образовательным комплексом; большинство субъектов управления образовательными учреждениями сориентировано на образовательный процесс, а не на достижение образовательных результатов; наблюдающийся дефицит бюджетных финансовых и материальных ресурсов в государственном секторе образовании зачастую выдвигается в качестве оправдания непрофессионализма руководителя и персонала образовательной организации и др.), сдерживающие процесс федерализации в управлении развитием образования в России, предложены пути и средства их преодоления;

- разработаны принципы и механизмы взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования;

- научно обоснованна разработанная модель эффективного взаимо-

действия федеральной и региональных и программ развития образования;

- выявлены организационно-педагогические условия реализации модели эффективного взаимодействия региональных и федеральной программ развития образования (правовые, экономические, организационные, научно-методические).

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные диссертантом принципы и механизмы, а также разработанная и научно обоснованная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования вносят существенные изменения в общепринятую теорию управления образованием и могут быть использованы в исследованиях, направленных на повышение эффективности управления российским образованием в условиях его модернизации.

Достоверность результатов исследования обеспечивается:

- непротиворечивостью теоретико-методологических позиций, методологической обоснованностью положений исследования, опирающихся на общепринятые законы, теории, идеи и принципы философии, педагогики и теории управления;

- соответствием избранных методов цели, задачам и содержанию исследования;

- разнообразием привлеченных источников и использованием сравнительно-сопоставительного анализа.

Практическая значимость исследования представлена следующими разработками:

- совокупностью принципов, определяющих качество формирования региональной программы развития образования (перспективность, согласованность, целевая направленность, инструментальность, эффективность, адаптивность, приоритетность развития, специфичность), и принципов, определяющих взаимодействие программы развития образования данного региона с федеральной и другими региональными программами (взаимовыгодность программ; выделение общих доминант во всех программах; открытость программ; межрегиональная интеграция);

- механизмами взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, предполагающими создание устойчивой системы взаимодействия органов управления, образовательных учреждений и организаций, заинтересованных в результатах их деятельности;

- вариантом распределения функций управления на различных уровнях власти (муниципальном, региональном, федеральном, международном);

- моделью формирования региональных программ развития образования, реализация которой, как предполагается, позволит достичь высокой степени согласованности федеральных и региональных целей развития образования;

- моделью взаимодействия различных уровней управления образованием, реализация которой позволит обеспечить организационно-временное соответствие действий по реализации федеральной и региональных программ развития образования;

- системой условий эффективного функционирования предложенных моделей, включающей в себя правовые, экономические, организационные и научно-методические условия.

Разработанный и обоснованный в исследовании подход к согласованию федеральной и региональных программ развития образования позволяет определить пути и средства федерализации образования в РФ, преодолеть ряд факторов, сдерживающих процесс федерализации.

Результаты исследования и разработки, выполненные диссертантом, могут быть использованы руководителями региональных органов управления образованием, разработчиками целевых программ развития образования, нормативно-правовых и программно-методических документов.

Положения и результаты исследования, выносимые на защиту.

1. Анализ региональных программ развития образования, показал, что целесообразно выстраивать программы развития образования регионов на основе согласования двух совокупностей принципов. Одна из них является «внутренней» для каждого региона и выступает как необходимая, но недостаточная для решения задач успешного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. Для этого требуется её дополнение набором иных, «внешних» относительно региона принципов.

2. Для решения задач эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования предложен набор органи-зационно-деятельностных моделей, который включает в себя: а) модель формирования региональных программ; б) модель взаимодействия различных уровней управления образованием.

3. Разработанные принципы («внутренние» (относительно региона) принципы: перспективность, согласованность, целевая направленность, инструментальность, эффективность, адаптивность, приоритетность развития, специфичность, определяющие качество формирования региональной программы развития образования; «внешние» принципы: взаимовыгодность программ; выделение общих доминант во всех программах; открытость программ; межрегиональная интеграция, определяющие взаимодействие программы развития образования данного региона с федеральной и другими региональными программами) и механизмы (определение стратегии, общего содержания и форм образования; прогноз развития; создание устойчивого взаимодействия органов управления различных уровней, образовательных учреждений и организаций, заинтересованных в результатах их деятельности; формирование заказа образовательных ус-

луг относительно потребностей современного социума; формирование программы развития региона с учетом основных мероприятий и приоритетных направлений Федеральной программы развития образования; привлечение представителей общественности в участии управлением образования; целевое бюджетное финансирование в субъекты РФ на образование; объективный контроль результатов) способствуют эффективному взаимодействию федеральной и региональных программ развития образования в условиях модернизации российского образования. В современных условиях основные принципы управления образованием могут быть реализованы только при активной инициирующей и стимулирующей роли и поддержке государственно-ведомственной составляющей управления

4. Эффективность взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования обеспечивается моделью взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования.

5. Организационно-педагогическими условиями совершенствования системы взаимодействия федеральной и региональной программ развития образования являются правовые, экономические, организационные, научно-методические.

Апробация и внедрение результатов исследования.

Результаты исследования нашли свое отражение на заседаниях лаборатории инновационных процессов и проблем управления в общем образовании Института общего образования Министерства образования Российской Федерации, в докладах материалов диссертационного исследования на семинарах «Организация управления и формирования направлений модернизации российского образования на 2003г.» (декабрь 2002г.), «Подготовка и управление образовательного займа МБРР «Информатизация системы образования» (2003г.), Межведомственной конференции «Привлечение общественных ресурсов в систему российского образования» (2003г.), Ученом совете ИОО МО РФ.

Разработанная автором модель успешно прошла апробацию в Департаменте образования администрации Пермской области и Главного управления образования администрации Красноярского края.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и четырех приложений. Общий объем диссертации - 173 страницы без приложений. Список литературы содержит 282 источника, в том числе - 14 иностранных.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дано обоснование темы исследования, его цели, задач, объекта и предмета. Раскрыты методы и источники исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приведены положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Историография проблемы» - посвящена ретроспективному анализу взаимодействия федерального и регионального компонентов в управлении образованием в России на протяжении XX в., выявлены основные тенденции и общий характер этого взаимодействия.

Проведенный анализ показал, что наиболее крупные и существенные попытки модернизации общего образования проходили в России в периоды общественного подъёма. В свою очередь, общественный подъём - это проявление активности мест и регионов. Поэтому на первом этапе реформирования центр делегировал значительные права и полномочия регионам, опирался на их инициативу, социальную и творческую активность. На этом этапе создавались региональные и местные проекты развития школы, которые затем в той или иной степени учитывались в обобщённом проекте центра. Затем, когда реформа переходила из стадии разработки в стадию реализации, степень централизации постепенно повышалась. Это можно объяснить тем, что регионы, обладая большими (в сравнении с центром) внутренними возможностями по разработке проектов реформы, менее чем центр, склонны к их чёткому и последовательному воплощению в практику. Эта традиционная особенность российской педагогической практики провоцировала центр брать в свои руки сначала управление ходом внедрения проектов развития школы в школьную практику, а затем уже и разработки дальнейших путей развития школы.

Таким образом, в самой тесной связи с соотношением центрального и регионального компонентов в развитии образования стоит вопрос о соотношении государственного и общественного вектора этого развития. Нельзя отождествлять «центральное» с «государственным», а «региональное» с «общественным», но существует ясная закономерность: реформы общего образования, которые носили не просто государственный, а государственно-общественный характер, имели ярко выраженный региональный вектор. И наоборот, те реформы общеобразовательной школы, которые на всём своём протяжении сохраняли чисто государственный характер, одновременно характеризовались гипертрофией роли «центра», хотя, в некоторых случаях, и делегировали некоторые второстепенные полномочия регионам. Таким образом, показано, что проблема согласования регионального и федерального компонентов в управлении программами развития образованием находится в тесной взаимосвязи с проблемой общей демократизации управления образованием, и в первую очередь - с внедрением государственно-общественных механизмов управления образованием.

Далее в этой же главе осуществлён выборочный анализ современных региональных программ развития образования (по 8 субъектам РФ), выявлены основные достоинства и недостатки программ в плане соответствия целей, механизмов реализации и мониторинга, а также структуры этих

программ аналогичным показателям Федеральной программы развития образования.

Осуществлённый в ходе исследования анализ ряда региональных программ развития образования показал, что в опыте регионов проявляются тенденции согласования политики образования с Федеральной политикой. Это более всего выражено в согласовании задач развития образования. Наиболее полное соответствие, как задач, так и механизмов их решения отмечается в регионах, где ведётся инновационная работа или отрабатываются пилотные проекты ФПРО (Ярославская область, Республика Чувашия) и в регионах с высоким научным потенциалом (г. Москва, Омская область).

Процесс разработки программ в ряде регионов выполняется с привлечением общественности в обсуждение проблем и приоритетов развития образования.

В целом тенденции воздействия региональных программ на развитие образования в субъектах Российской Федерации позволяют говорить о позитивном опыте их использования, как инструмента реализации Федеральной и региональной образовательной политики.

В то же время обобщенный анализ региональных программ на соответствие ФПРО дал основания для выделения наиболее существенных проблем в направлении согласования Федеральной и региональной политики в образовании.

В ходе анализа стало ясно, что унифицированной структуры региональных программы, как и форм разработки отдельных проектов на сегодня не существует, и это в значительной степени затрудняет согласование региональных программ с Федеральной программой развития образования, имеющей чёткую структуру и определённую форму. В связи с этим диссертантом был поставлен вопрос о необходимости разработки более унифицированных подходов к структуре региональных программ, которые должны отражать современную методологию прогнозирования развития ситуаций в образовании и методологию программно-целевого управления развитием социальных систем.

Как показал анализ программ, наиболее сложной задачей для прогноза развития образования является определение воздействия планируемых преобразований на изменения в социальной ситуации в регионе. Во многом это связано с тем, что ожидаемые результаты в региональных программах развития образования, в основном, планируются по иным основаниям, чем в ФПРО. В связи с этим диссертант обосновал необходимость разработки контрольных показателей развития образования, позволяющих создать базу достоверных данных, как по решению отдельных задач ФПРО на региональном уровне, так и по развитию образования в регионе.

В ходе анализа программ был сделан ещё один вывод о наличии объективной необходимости согласовать складывающуюся систему управления развитием образования (координационные межведомственные советы) с реализацией региональных программ. Разработке механизмов такого согласования и была посвящена следующая часть настоящего исследования.

Во второй главе - «Организационно-педагогические условия совершенствования системы взаимодействия федеральной и региональной программ развития образования» - представлена авторская технология управления взаимодействием программ развития образования разных уровней, включающая совокупность принципов, механизмов и двух авторских организационно-деятельностных моделей.

Разработаны и обоснованы основные принципы эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ. Анализ региональных программ развития образования, показал, что целесообразно выстраивать программы развития образования регионов на основе использования следующих принципов: перспективность, согласованность, целевая направленность, инструментальность, эффективность, адаптивность, приоритетность развития, специфичность. Перечисленная совокупность принципов является «внутренней» для каждого региона и выступает как необходимая, но недостаточная для решения задач эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. Требуется ряд иных, «внешних» относительно региональной программы принципов: взаимовыгодность, выделение общих доминант, открытость программы, межрегиональная интегрированность.

Осуществлён анализ зарубежного опыта взаимодействия и взаимопроникновения разноуровневых структур власти. Предложен вариант распределения функций управления на различных уровнях власти. Описана примерная модель эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования в современных условиях, раскрыты условия её эффективного функционирования (нормативно-правовые, экономические, организационные, научно-методические).

Разработан и предложен набор организационно-деятельностных моделей, который включает в себя модель формирования региональных программ и модель взаимодействия различных уровней управления образованием.

Разработка моделей осуществлялась с учётом принципов эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования, сформулированных диссертантом.

Модель формирования региональных программ представляет собой систему элементов и связей между ними. Элементами модели являются: источники информации о проблемах, целях, задачах и направлениях раз-

вития образования в регионе; этапы формирования региональной стратегии развития образования; основные структурные части региональной программы развития образования; отдельные целевые программы (проекты). В качестве связей выступают: временная последовательность действий; информационные потоки.

Источниками формирования региональной проблемы образования являются, с одной стороны, социально-экономический прогноз развития региона и исследование проблем регионального образования. С другой стороны - анализ проблем модернизации образования и анализ федеральной политики и стратегии развития образования. Данные структурные элементы модели становятся основным содержанием аналитической части программы развития образования.

В структуру модели входят основные методы, используемые в процессе формирования аналитической части программы: непрерывное наблюдение; внутренний анализ; внешний анализ; анализ SWOT (преимущества - недостатки - возможности - риски).

В соответствии с моделью, на аналитической части программы основывается, с одной стороны, формирование стратегии регионального развития образования; с другой - разработка конкретных целевых программ и проектов, соответствующих направлениям стратегии (которые, в свою очередь соответствуют выделенным в аналитической части программы первоочередным проблемам, подлежащим решению).

Управление программой развития образования региона (деятельность региональной системы управления образованием, включающей Координационный совет по модернизации и развитию образования) представлено в модели в виде пар элементов. Первый из элементов в паре представляет собой конкретный шаг управленческой деятельности, второй - его отражение в плане работы с региональной стратегией развития образования: решение о том, что делать - формулировка стратегии; принятие мер по реализации - внедрение стратегии; контроль и проверка результатов - мониторинг стратегии.

Наконец, непосредственная разработка и реализация программы развития образования региона (деятельность группы разработчиков и непосредственных исполнителей программы) предполагает, в соответствии с настоящей моделью, следующие основные этапы: определение направлений стратегии на основе анализа; выбор механизмов реализации; программа действий; мониторинг и проверка результатов.

Работоспособность (эффективность) модели не может быть гарантирована в условиях отсутствия обратной связи. Такая связь предусмотрена между следующими элементами модели: «мониторинг и проверка результатов» - «непрерывное наблюдение» в системе методов анализа. Данная связь, выражающая информационный поток, представляет собой рефлек-

сивный элемент системы управления реализацией программы.

Модель взаимодействия различных уровней управления образованием представляет собой последовательность этапов, каждому из которых соответствует определённое состояние элементов структуры модели. Для согласования действий по реализации федеральной и региональных программ развития образования важно организационно-временное соответствие (согласование) предпринимаемых мер. Данное согласование представлено в настоящей модели следующими этапами: 1) разработка рамочного плана программы; 2) разработка механизмов реализации рамочного плана; 3)внедрение результатов проектов в массовую практику. В качестве элементов структуры модели выступают: цель этапа, задачи, результат, время, продолжительность этапа, документы этапа, схема взаимодействия субъектов системы управления программой. Реализация данной модели позволит обеспечить организационно-временное соответствие действий по реализации федеральной и региональных программ развития образования.

На этапе разработки рамочного плана программы предполагается, что центральное место в структуре взаимодействия занимает региональный Координационный совет по модернизации и развитию образования, деятельность которого протекает в условиях тесных прямых и обратных связей с региональными органами управления и социальными партнёрами. Деятельностью Координационного совета непосредственно руководит региональный Совет программы, находящийся во взаимодействии с министерством образования РФ, которое, в свою очередь, осуществляет информативную связь с правительством РФ.

Этап разработки механизмов реализации рамочного плана предполагает широкое взаимодействие всех субъектов реализации региональной программы развития образования, где центральное место занимает региональный Совет программы, осуществляющий непосредственное руководство деятельностью проектных групп и тесно взаимодействующий с Советом федеральной программы развития образования, а также с региональным департаментом образования. Государственно-общественный характер управления программой на данном этапе обеспечивается деятельностью Службы маркетинга и связей с общественностью и взаимодействием управляющих структур с Попечительским советом программы (т.е., с общественными структурами управления). Кроме того, работая в контакте с департаментом экономики, Служба маркетинга и связей с общественностью обеспечивает поиск и подключение внебюджетных инвестиций и тем самым обеспечивает полноценные экономические условия деятельности проектных групп. Качество работы обеспечивается благодаря взаимодействию проектных групп со службой мониторинга, а реализация принципа согласованности - благодаря взаимодействию проектных групп

с Дирекцией ФПРО. Показательно, что максимальное количество прямых и обратных связей в данной системе имеет такой её элемент, как проектные группы, непосредственно отвечающие за разработку и реализацию конкретных задач развития образования в регионе. Этим обеспечивается реализация принципа открытости.

На этом этапе структура взаимодействия, предложенная в модели, обогащается новыми элементами, структурно связанными друг с другом: «ярмарка результатов» и служба внедрения. При этом центральное место занимает департамент образования как подразделение, непосредственно отвечающее за инструментально-техническое воплощение результатов проектов в массовой образовательной практике региона. Как и на предыдущих этапах, деятельность региональных подразделений осуществляется под партисипативным руководством министерства образования, Совета федеральной программы развития образования и её Дирекции.

Предложенные модели обеспечивают выполнение поставленных перед ней задач и выделенных требований при соблюдении целого ряда организационно-педагогических условий, предполагающих правовое, экономическое, организационное, научно-методическое обеспечение программ.

Реализация данной модели, как предполагается, позволит достичь высокой степени согласованности федеральных и региональных целей развития образования.

Показано, что результатами предложенной технологии становятся: повышение эффективности образовательной системы в удовлетворении образовательных потребностей личности, работодателей, социума в целом; переход образовательной системы в режим динамичного развития и, в конечном итоге, превращение её в средство развития региона.

В Заключении подведены общие итоги исследования, которые позволяют констатировать, что гипотеза работы подтвердилась, цель достигнута, поставленные исследовательские задачи реализованы. Сформулированы основные выводы по работе и показаны перспективные направления исследований по данной тематике.

Основные выводы по работе:

1. Осуществлён историко-педагогический анализ проблемы взаимодействия федерального и регионального компонентов в развитии отечественного общего образования в XX в., выявлены основные тенденции взаимодействия.

2. На основе анализа деятельности сложившихся систем государственно-общественного управления региональными системами образования и выборочного анализа региональных программ развития образования по 8 субъектам РФ определены основные проблемы и направления деятельности по созданию более эффективных и перспективных схем управления

региональными программами развития образования.

3. Выделена совокупность принципов и механизмов эффективного взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования.

4. Изучен и проанализирован современный зарубежный опыт распределения функций управления программами. На основе анализа предложен вариант распределения функций управления программами развития образования на различных уровнях власти (муниципальном, региональном, федеральном, международном)

5. Разработаны организационно-деятельностные модели: модель формирования региональных программ и модель взаимодействия различных уровней управления образованием. Раскрыты специфические и общие компоненты управленческой деятельности субъектов программ и определены организационно-педагогические условия их реализации на современном этапе.

Основные положения диссертации изложены в публикациях автора:

1. Попов М.С. Взаимодействие федеральной и региональных программ в условиях государственно-общественного управления образованием. - М.: ГОУ ВПО МИЭМ, 2002. - 23с.

2. Попов М.С. Программы развития общеобразовательной школы в России в начале XX века (исторический анализ). - М.: ИОО МО РФ, 2002.

3. Попов М.С. Региональные программы развития образования: анализ, перспективы. - М.: ИОО МО РФ, 2002. - 38с.

4. Попов М.С. Взаимодействие федеральной и региональных программ развития образования: принципы, механизмы. - М.: ИОО МО РФ, 2003.- 19с.

5. Попов М.С. Современные модели взаимодействия федеральной и региональных программ развития образования. - М.: ГОУ ВПО МИЭМ, 2003. - 20с. (в соавт.).

6. Попов М.С. Формирование и развитие политики взаимодействия и взаимопроникновения между всеми субъектами управления (зарубежный опыт) // Совершенствование педагогического процесса в условиях модернизации системы образования в России - М.: МГОПУ им. М.А. Шолохова, 2003. - с. 19-23.

7. Попов М.С. Программы обеспечения развития образования в истории России XX века. - М.: ГОУ ВПО МИЭМ, 2003. - 40с. (в соавт.).

- 13с.